生态环境治理体系和治理能力现代化需要关注的问题

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我们党把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，提出了一系列新理念新思想新战略，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。

　　在这些变化中，有3个方面最为重要：一是形成了思想成果，即习近平生态文明思想；二是形成了制度成果，即改革建立了生态文明体制的“四梁八柱”；三是形成了实践成果，即生态环境质量从长期处于总体恶化的态势向稳中向好态势的转变，人民群众获得了实实在在的对于优美生态环境的幸福感。习近平生态文明思想的形成，完成了生态文明建设在中国特色社会主义道路、理论、制度和文化中的总布局。国家生态环境治理体系和治理能力自然就成为国家治理体系和治理能力的有机组成部分，是全面深化改革的重要任务，其现代化水平具有促进完善中国特色社会主义制度的全局性意义。

　　党的十八届三中全会以来，围绕生态文明建设的治理体系和治理能力现代化，我国出台近百份改革文件。总体上看，自然资源资产产权制度、国土开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和节约制度、资源有偿使用和补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护的市场体系、绩效考核和责任追究制度等8个方面的制度、共80多项改革任务和成果，构成了源头严防、过程严管、后果严惩和多元参与、激励与约束并举、系统完备的生态文明治理体系。

　　党的十九届四中全会强调，要坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。

　　笔者认为，在目前全面深化改革形成的坚实基础上，未来在推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化过程中仍需高度关注若干结构性问题。这里所说的结构性问题，是指从治理体系的构成要素上需要改革完善的方面。

从治理体系覆盖的工作领域或对象看，需要补齐3个短板

　　一是推进绿色发展制度。生态环境问题是经济发展方式问题，必须将具体的生态环境保护制度和资源高效利用制度嵌入经济发展的全过程和方方面面，实现绿色发展、高质量发展。党的十九大报告将推进绿色发展作为生态文明建设的首要任务，要求加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。目前的相关政策依然比较零散，尚不足以形成系统推动力。

　　在绿色生产领域，国家从合理产业布局、调整产业结构、技术创新、培育战略新型产业、加严资源能源消耗和污染排放标准等方面采取了不少措施。今后的改革方向是向产业生产过程的纵深推进，以资源环境绩效为依据，通过清洁生产、循环利用和工业生态设计等手段，制定一系列绿色生产的行业标准，使资源投入、工艺过程到产品性能等环节都符合生态环保和资源高效利用的要求。

　　相比较而言，推进绿色消费的政策严重滞后，需要高度重视。一方面，我国消费已成为拉动经济增长的主要动力，并正处从温饱型向全面小康型升级转型的窗口期，推动形成绿色消费模式迎来机遇期；另一方面，在垃圾、污水、一些大城市的细颗粒物污染等环境问题中，消费领域已成为主要的污染负荷来源。相关研究显示，近年来，消费领域的资源环境负荷明显增大，部分抵消了生产领域资源环境绩效的提升，拖慢了整个经济系统的绿色转型进程。因此，加快建立引导绿色消费的政策紧迫而重要。从生产与消费的作用关系看，绿色消费对倒逼生产的绿色化发挥着重要作用；从广大的绿色消费者群体和激励消费的政策属性看，绿色消费对建立共建共治共享和激励与约束并举的生态环境治理体系有重要意义。

　　二是生态修复与保护制度。由于体制原因，我国的生态修复与保护管理制度长期分散在不同的行业主管部门，统一规划等顶层设计不足，整体监测评估等基础制度与能力比较薄弱，统一监督制度安排不够。要按照习近平总书记“山水林田湖草是一个生命共同体”的思想，着眼于大景观、整体性，构建一体化的自然生态修复与保护的制度体系，并与污染防治制度体系相衔接。

　　三是农村生态环境保护制度。我国的环境保护工作起步于工业和城市，且主要以点源为基础。农村的人口、资源环境问题和经济社会状况有其自身的特点。因此，起步较晚的农村生态环境保护工作亟待形成符合农村实际的治理模式和管理制度，需要加大改革的力度、加快改革的进程。

从治理体系的主体和手段看，有3个薄弱方面需要切实加强

　　一是围绕效率，优化环境经济政策。从环境经济原理看，在污染防治攻坚战阶段，命令控制手段的环境效果明显，具有合理性，也是我国的制度优势。但在基本解决突出环境问题后，或者说污染防治进入持久战后，经济手段要发挥更大的作用，成为长效的、高效率的机制。在借鉴国际经验的基础上，我国从20世纪90年代就开始引入和建立多种环境经济政策。在宏观层面，建立了有利于资源环境保护的价格、税收和补贴等政策；在中观层面，有排污税费、排放交易、绿色信贷、绿色保险、生态补偿等制度。

　　我国环境经济政策改革的方向是围绕效率目标，优化环境经济政策的结构，提升政策质量。换句话说，就是首先全面评估现有经济手段的效率和效果，特别是理清经济手段内部及其与外部的管制手段的关系，比如税费与交易制度之间、经济激励与标准管理之间的功能关系，避免功能重叠甚至打架。在评估的基础上，理顺经济手段的内外部作用关系，调整数量，优化政策结构，达到协同高效的政策目标。

　　二是加快构建环境社会政策。环境社会政策是处理生态环境与社会关系问题的政策。目前，我国环境与社会的关系状况有3个显著的新特征。首先，公众将优美生态环境作为美好生活质量重要内容的认识和期待越来越明显，从过去求“温饱”和“生存”的状态进入求“生态”和“环保”的状态。其次，雾霾等突出生态环境问题依然严峻，公众对生态环境质量的敏感性在增强、宽容度在降低，对污染治理的要求更加强烈。再次，公众的环境维权意识普遍增强、维权行为普遍增多，特别是我国已明显进入环境“邻避”问题阶段，公众对环境权益的维护行为不仅有“事后补救”型，而且前移到“事前预防”型。

　　这一环境社会形势，一方面，为改善环境治理多元主体结构，强化公众在生态环境保护工作中的作用，构建政府、企业和公众共建共治共享的环境治理体系创造了良好的社会基础；另一方面，环境社会风险明显加大，必须加快构建因环境问题引发的社会风险防范与应对制度体系。这两个方面的政策，也是习近平生态文明思想和习近平总书记在全国生态环境保护大会上讲话精神的具体要求，必须高度重视，加快相关制度建设进程。

　　三是强化生态环境技术服务体系。环境污染、生态破坏一旦发生，治理和修复最终是要依靠技术手段。法律、行政、经济、社会等政策的基本作用，一是为了促进预防，二是为了推动治理。

　　长期以来，有两个重要问题始终困扰和严重制约着我国生态环境保护工作进程和效果：一个是不少地方党委政府不是真重视生态环保工作，导致国家的环境管理制度、规划和措施“悬在半空”而落不了地，或者由于应付塞责而使落地大打折扣；另一个是很多企业不是真想治理污染，不主动建设治理设施，有治理设施也往往不正常运行，违法排污现象成为常态。党的十八大以来，前所未有的环保督察（查）和严格执法使我国环境监管的形势正在发生质的变化，地方政府“不作为”、企业“不想治”的突出问题正在向地方政府“不会管”、企业“不会治”的问题转变。当然，不少地区依然是两类问题并存。

　　这一新变化，是从认识问题、态度问题到技术问题、效率问题的变化，最终影响的都是质量改善的效果问题。认识和态度问题的解决，可以获得较高的初期边际治理效果；但技术问题会直接制约后期边际治理效果的提高，也就是说，攻坚战向纵深发展过程中，技术的作用会更加明显。这一新变化，大量释放出了对政策指导、治理方案研究、适用技术选择的需求空间，而且非常迫切。总体上看，现有的政府推动生态环境技术及服务的体制机制和政策措施，以及相关的市场发育情况还不能满足污染防治攻坚战的相关需求。

　　因此，加快构建和强化生态环境技术服务体系，是我国生态环境保护工作向纵深推进过程中的必然要求，也是落实习近平总书记关于帮扶企业治理污染指示精神的具体体现。

优先提升地方生态环境治理能力

　　经过本轮行政体制改革和垂直管理改革，中央本级和省级生态环境行政主管部门的能力和工作机制得到了较大程度的加强和改善。总体上看，目前还有3个方面治理能力需要高度重视，进一步通过改革来加强。

　　一是环境科学研究、技术开发、管理支撑的队伍规模不够、水平不高，对各级政府的生态环境保护工作的技术支持能力不足。

　　二是生态环境保护工作既是专业性很强的政治工作，也是政治性很强的专业工作。目前，地方党委政府特别是市县两级对生态环境保护的专业领导力偏弱。

　　三是市县两级生态环境行政主管部门及其监测监察队伍的规模、技术装备，特别是专业化能力不适应污染防治攻坚的需要。这些能力状况直接影响生态文明建设和污染防治攻坚战的进程和质量，必须放到优先的位置统筹部署和全面推动。

　　（作者单位：生态环境部环境发展中心）          作者  任勇